Kaupan liiton lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle apteekkitoiminnan kehittämistä koskevaksi lainsäädännöksi
Huomiot koskien annosjakeluyksikön toimilupaan ja toimintaa koskeviin vaatimuksiin (12 b-12 i § ja lääkeasetuksen 27 §), muutokset lääkkeiden luovuttamiseen lääketehtaasta tai tukusta (31 ja 32 §) ja valvontaan (77 ja 89 §)
Kaupan liitto kannattaa annosjakelutoiminnan selkeyttämistä ja sen tunnistamista apteekkitoiminnasta erilliseksi toiminnaksi. Kyseessä on perusteltu askel, joka edistää toiminnan avaamista useammille toimijoille ja purkaa järjestelmän apteekkikeskeisyyttä. Sääntelyn tulee kuitenkin olla oikeasuhtaista ja sellaista, ettei se aseta uusille toimijoille tarpeettomia hallinnollisia esteitä markkinoille pääsylle. Annosjakelun jatkokehityksessä tulisi korostaa tehokkuutta, skaalautuvuutta ja kilpailun lisäämistä sen sijaan, että toimintaa sidottaisiin yhden toimijaryhmän piiriin.
Huomiot koskien apteekin tehtävien koontiin (38 b §) sekä hintaneuvonnan (56 b §) ja lääkehoidon opastukseen ja neuvonnan (57 §) muutoksiin. Pyydämme esittämään lain voimaantuloa koskevat huomionne myöhemmässä kohdassa.
Apteekin tehtävät
Uudessa 38 b pykälässä esitetään, että apteekin lakisääteisenä tehtävänä olisi ”toiminta terveyden ja hyvinvoinnin edistämiseksi asiakkaan oma-aloitteisen itsehoidon ja terveydenhuollon ammattilaisen kanssa suunnitellun omahoidon tukena”.
38 b pykälä 1 momentin 3 kohta ja sen perustelut jäävät hyvin väljäksi ja alttiiksi tulkinnoille. Käytännössä tämä mahdollistaisi apteekeille erittäin laajan terveys- ja hyvinvointipalveluiden tuottamisen muusta terveydenhuollon sääntelystä poikkeavassa sääntelykehikossa. Apteekkitoiminnan laajentuminen terveyspalveluiden tuottamiseen muusta terveydenhuollosta poikkeavassa sääntelykehikossa johtaa kilpailuneutraliteetin heikkenemiseen ja hämärtää terveydenhuollon kokonaisrakennetta.
Edellä mainituista syistä Kaupan liitto vastustaa esitetyn mukaista kirjausta. Pykälää tulisi rajata nykyistä selkeämmin. Apteekin ydintehtävän ulkopuolinen toiminta tulee joko määritellä tarkasti tai saattaa saman sääntelyn ja valvonnan piiriin kuin muiden vastaavia palveluja tarjoavien toimijoiden toiminta.
Neuvonta
Lääkeneuvonta on keskeinen osa lääkitysturvallisuutta, mutta sen sääntely ei saa muodostua esteeksi jakelujärjestelmän kehittämiselle ja lääkitysturvallisuuden edistämiselle apteekkikanavan ulkopuolisessa itsehoitolääkemyynnissä.
Neuvonnan tulisi olla riskiperusteista, teknologianeutraalia ja toteutettavissa monikanavaisesti. Tämä tarkoittaa sitä, että sääntelyn tulee mahdollistaa etäneuvonta, keskitetyt neuvontapalvelut sekä erilliset neuvontapalvelut, joita tuottavat vaatimukset täyttävät toimijat.
Neuvontaa ei tule sitoa yksinomaan apteekkilupaan, jos turvallinen toteutus voidaan varmistaa muilla keinoin, vaan vaatimukset täyttäviin toimijoihin. Muussa tapauksessa lääkeneuvonnasta voi muodostua pullonkaula, joka käytännössä estää itsehoitolääkkeiden myynnin ja jakelun kehittämisen.
Huomioit koskien noutolokerikkojen sijaintirajoituksen poistamiseen (57 e §)
Kaupan liitto kannattaa noutolokerikkojen sijaintirajoituksen poistamista, mutta katsoo uudistuksen olevan yksinään riittämätön. Jakeluratkaisuja tulisi avata laajemmin myös muille toimijoille eikä sitoa niitä apteekkitoimintaan. Laajempi jakelun vapauttaminen parantaisi saatavuutta, lisäisi kilpailua ja mahdollistaisi tehokkaammat logistiikkaratkaisut.
Huomiot koskien alueen sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisestä vastaavan tahon tehtävästä arvioida alueen apteekkipalveluita (41 ja 52 §)
Alueellisen palvelutarpeen arvioinnin vahvistaminen ei saa johtaa nykyisen apteekkikeskeisen rakenteen vahvistamiseen. Palvelutarpeen arvioinnissa tulisi tarkastella laajemmin lääke- ja omahoitopalveluiden kokonaisuutta sekä mahdollistaa erilaisten toimijoiden osallistuminen palvelutuotantoon. Muussa tapauksessa riski on, että järjestelmä ohjaa kehitystä entistä suljetumpaan suuntaan.
Huomiot koskien itsehoitolääkkeiden vähittäismyyntiluvan haltijan verkkopalveluun (54 j §). Pyydämme esittämään lain voimaantuloa koskevat huomionne myöhemmässä kohdassa.
Uuden pykälä 54 j:n mukaan Itsehoitolääkkeiden vähittäismyyntiluvan haltija voi myydä rajattuun itsehoitolääkevalikoimaan kuuluvia itsehoitolääkkeitä verkko palvelun välityksellä.
Kaupan liitto kannattaa muutosta ja korostaa, että rajattuun itsehoitolääkevalikoimaan kuuluvia itsehoitolääkkeiden verkkomyynnin salliminen poistaa kilpailuvääristymän, mikä olisi muutoin syntymässä, jos apteekkikanavasta kyseisiä lääkkeitä saisi myydä verkosta ja apteekkikanan ulkopuolella vastaavaa ei saisi tehdä. Uudistus lisää palveluiden saavutettavuutta, mahdollistaa uusia jakeluratkaisuja ja tukee kuluttajien arjen joustavuutta sekä lisäisi hintakilpailua.
Uudistuksen onnistumisen kannalta on kuitenkin ratkaisevaa, ettei alemman asteinen sääntely tai tulkintakäytäntö muodostu käytännössä esteeksi toiminnan käynnistämiselle. Sääntelyn tulee olla teknologianeutraalia ja tunnistaa nykyiset verkkokaupan toimintamallit, joissa asiointirajapinta, myynti, logistiikka ja asiakaspalvelu voivat muodostua eri toimijoiden toteuttamista osista samassa palvelukokonaisuudessa.
Tämän vuoksi olisi tärkeää täsmentää, että verkkopalvelu ei tarkoita vain internetsivuja, vaan kattaa myös mobiilisovellukset ja muut digitaaliset kanavat. Samalla tulisi todeta selkeästi, että verkkopalvelun tekninen ylläpito voi olla muun toimijan vastuulla kuin varsinaisen luvanhaltijan ja että vastuu luvanvaraisesta toiminnasta kohdistuu myyvään toimijaan eikä tekniseen alustaan.
Sääntelyn tulisi lisäksi mahdollistaa alustapohjaiset ratkaisut, yhteiset verkkokauppaympäristöt sekä tavanomaiset logistiikka- ja toimitusratkaisut ilman tarpeettomia rajoitteita. Muussa tapauksessa on vaarana, että uudistus jää vaikutuksiltaan rajalliseksi eikä johda aidosti kilpailun lisääntymiseen tai palveluiden kehittymiseen.
Huomiot koskien yhteistyöstä sopimista apteekkien verkkopalvelussa (55 c §). Pyydämme esittämään lain voimaantuloa koskevat huomionne myöhemmässä kohdassa.
Kaupan liitto pitää apteekeille esitettyä verkkopalvelun yhteistyöstä sopimista erittäin ongelmallisena useasta syystä. Ensinnäkin esitys ei kohtele eri jakelukanavia tasapuolisesti (apteekkien verkkokaupat ja apteekkikanavan ulkopuolisten toimijoiden rajatun itsehoitolääkevalikoiman verkkomyynti) ja esitetyn uudistuksen kilpailuvaikutukset ovat epäselvät.
Yhteistyön sallimista apteekkien verkkopalvelussa lääkkeen toimittamisessa perustellaan apteekin toiminnan tehostamisella ja investointikyvyn vahvistamisella. Kuluttajien osalta uudistusta perustellaan asioinnin sujuvoittamisella verkkopalvelussa. Kaupan liitto kiinnittää huomiota, että esitysluonnoksessa ei ole laajasti arvioitu uudistuksen vaikutusta apteekkien väliseen kilpailuun, vaikka kilpailevien toimijoiden yhteistyön arviointiin tulisi kiinnittää erityistä huomiota kilpailulainsäädännön näkökulmasta.
Myös esityksessä käytetty termi ”lääkkeen toimittaminen verkkopalvelussa” viittaa erittään laajaan toimintakenttään. Lääkkeen toimittamista tarkastellaan Fimean määräyksessä lääkkeen toimittamisesta. Määräyksen mukaan lääkkeen toimittaminen pitää sisällään lähes kaiken apteekin toiminnan. Esitysluonnoksesta ei käy ilmi, kattaako yhteistyö kaiken toiminnan lääkkeiden verkkomyynnissä vai onko sille jonkinlaisia rajoituksia. Esimerkiksi saavatko yhteistyötä tekevät apteekit sopia keskenään verkossa myytävien lääkkeiden hinnoista esimerkiksi sen valikoiman osalta, mille sääntely mahdollistaa hintakilpailun?
Esityksessä mahdollistetaan apteekkien välinen yhteistyö, mutta vastaavia mahdollisuuksia ei uloteta muihin toimijoihin. Tämä on kilpailuneutraliteetin näkökulmasta ongelmallista. Kaikille toimijoille tulee sallia vastaavat yhteistyö- ja alustamallit, jotta markkinat voivat kehittyä aidosti kilpailullisiksi. Kaupan liitto toteaa, että jatkovalmistelussa kilpailuvaikutukset selvitetään ja kilpailuneutraliteettiin liittyvät ongelmat korjataan.
Huomiot koskien apteekkitoiminnalle asetettaviin toiminnallisiin ja laadullisiin vaatimuksiin (56 c-56 d §)
Apteekkitoiminnan laadullisten ja toiminnallisten vaatimusten selkeyttäminen on lähtökohtaisesti kannatettavaa. Vaatimusten tulee kuitenkin olla oikeasuhtaisia suhteessa toiminnan luonteeseen ja riskeihin.
Sääntelyn tulisi perustua riskiperusteisuuteen siten, että velvoitteet määräytyvät myytävän lääkevalikoiman ja palvelukanavan mukaan. Vaatimusten tulee lisäksi olla teknologianeutraaleja, jotta ne eivät estä etäpalveluiden tai keskitettyjen palveluiden kehittämistä.
On tärkeää, ettei uusista vaatimuksista käytännössä muodostu uusia esteitä markkinoille pääsylle. Velvoitteiden tulee määräytyä toiminnan riskeihin perustuen, ei toimijan markkina-aseman perusteella.
Huomiot koskien itsehoitolääkkeiden samanhintaisuuden vaatimuksen purkamiseen apteekin eri palvelukanavien välillä (58 § ja lääketaksa-asetus 4 §)
Kaupan liitto kannattaa itsehoitolääkkeiden hinnoittelun joustavoittamista eri myyntikanavissa, sillä se luo edellytyksiä kilpailulle ja parantaa kuluttajien valinnanmahdollisuuksia. Kaupan liitto korostaa, että ilman apteekkien ulkopuoliseen kanavaan vapautettavien itsehoitolääkkeiden valikoiman laajennusta uudistuksen vaikutukset jäävät rajallisiksi. Aito hintakilpailu syntyy vasta silloin, kun markkina avataan nykyistä laajemmin.
Jotta tavoite toteutuisi aidosti, sääntelyn tulee olla kanavaneutraalia ja mahdollistaa normaalit hinnoittelu- ja kampanjakäytännöt sekä verkossa että kivijalkamyynnissä ilman perusteettomia rajoituksia.
Huomiot koskien ehdotetun lainsäädännön voimaantuloon
Esityksessä ei riittävästi huomioida toiminnan käynnistämisen käytännön edellytyksiä.
Jos myynti voidaan aloittaa vasta luvan myöntämisen jälkeen, syntyy merkittävä riski lupaprosessien ruuhkautumisesta ja markkinoiden epätasaisesta avautumisesta. Tämä vaikeuttaisi erityisesti laajojen verkostojen operatiivista valmistelua ja investointien suunnittelua.
Perustelua olisi mallia, jossa toiminta voitaisiin aloittaa hakemuksen jättämisen jälkeen, ellei viranomainen erikseen estä sitä. Lupaprosessien ennakoitavuus on keskeinen edellytys myös järjestelmäkehitykselle ja logistiikan suunnittelulle.
Huomiot esityksen perusteluista
Esityksen perusteluissa ei riittävästi arvioida sääntelyn vaikutuksia kilpailuun ja markkinoiden rakenteeseen. Jatkovalmistelussa tulisi tarkastella kriittisemmin apteekkimonopolin vaikutuksia ja vaihtoehtoisia malleja.
Huomiot esityksen vaikutusten arvioinnista
Vaikutusten arvioinnissa on puutteita erityisesti kilpailuvaikutusten ja pitkän aikavälin markkinakehityksen osalta. Itsehoitolääkkeiden jakelun avaamisen vaikutuksia saavutettavuuteen, kustannuksiin ja palveluiden kehittymiseen tulisi arvioida laajemmin.
Huomiot muista esityksessä olevista ehdotuksista
Vertikaalinen integraatio
Vertikaalisen integraation vaikutuksia tulisi tarkastella tasapainoisesti. Nykyisessä keskustelussa korostuvat usein riskit, vaikka samalla tehokkuus- ja kilpailuhyödyt jäävät vähemmälle huomiolle.
On ongelmallista, jos apteekeille mahdollistetaan laajat yhteistyö- ja ulkoistusmallit, mutta muiden toimijoiden vastaavia mahdollisuuksia rajoitetaan. Tämä johtaa epäsymmetriseen sääntelyyn ja vääristää kilpailua.
Hankinnan vapaus ja jakelumallit
Lääkkeiden hankintaan, tukkutoimintaan ja rinnakkaistuontiin liittyviä esteitä tulisi purkaa, jotta markkinoille syntyy tehokkaampia hankintaketjuja, kustannussäästöjä ja vahvempaa hintakilpailua.
Nykyinen markkinarakenne on edelleen vahvasti säännelty ja kilpailu rajallista, minkä vuoksi uusien toimintamallien mahdollistaminen on tärkeää.
Kaksoislupakielto
Ehdotettu kategorinen kielto yhdistää tukkulupa ja vähittäismyyntilupa voi estää tehokkaiden jakelumallien syntymisen.
Esimerkiksi päivittäistavarakaupassa hankinta ja logistiikka ovat usein keskitettyjä, kun taas myynti tapahtuu hajautetusti. Sääntelyn tulisi mahdollistaa tällaiset toimintamallit silloin, kun vastuut ja valvonta voidaan toteuttaa luotettavasti ja toimija täyttää molempiin toimintoihin liittyvät vaatimukset.
Kategorisen kiellon sijaan sääntelyssä tulisi mahdollistaa tapauskohtainen arviointi.
Kilpailuneutraliteetin toteutuminen
Esityksessä ei riittävästi tarkastella apteekkien vapaakaupan tuotteiden myynnin ja terveyspalveluiden tuotannon synnyttämiä kilpailuvaikutuksia, eikä esitetä keinoja mahdollisten kilpailuvääristymien ehkäisemiseksi. Tämä on merkittävä puute, joka tulee jatkovalmistelussa korjata. Sääntelyä tulisi täsmentää siten, että kilpailuneutraliteetti toteutuu aidosti eri toimijoiden välillä.